29 мая 2014
Председатель Счетной палаты ЗАТО Северск Балашков С.В. выступил с докладом
на XIII конференции Союза муниципальных контрольных органов Российской Федерации
в г. Пермь
Роль КСО по профилактике и предупреждению нарушений при переходе на программно - целевой бюджет
На федеральном уровне в настоящее время проходит очередной этап бюджетной реформы, центральным элементом которой является переход к программному бюджету. При переходе к программному бюджету федеральный, а впоследствии и региональные и местные бюджеты начнут формироваться в разрезе и на основе государственных (муниципальных) программ, содержащих долгосрочные цели и приоритеты государственной (муниципальной) политики в различных отраслях. Новый принцип формирования бюджета, увязывающий в системе бюджетного планирования стратегические цели и бюджетные ограничения, повлечет за собой существенные изменения, которые затронут и деятельность государственных и муниципальных учреждений.
Необходимость перехода к программному бюджету продиктована тем, что не полностью решенной остается главная задача государственного (и муниципального) управления – увязка долгосрочных целей и приоритетов социально-экономического развития страны и отдельных территорий с имеющимися финансовыми ресурсами и бюджетным планированием (распределение бюджетных средств с учетом и в зависимости от достижения конкретных целей). Для ее решения требуется отлаженный механизм определения целей, задач и ожидаемых результатов, на которые выделяются бюджетные средства в соответствии с полномочиями и принятыми обязательствами уровней публичной власти и приоритетами государственной (муниципальной) политики.
В отличии от применяемых до 2014 года долгосрочных и ведомственных целевых программ новые государственные (муниципальные) программы должны охватывать не отдельные, «точечные» вопросы, а все задачи и расходы каждого ведомства.
Федеральным законом от 07.05.2013 № 104-ФЗ в БК РФ внесены поправки, создающие правовую основу для перехода на программный бюджет как на федеральном уровне, так и на уровне регионов и муниципалитетов.
В 2014 году в муниципальных образованиях должны быть завершены мероприятия по переходу с 2015 года в полном объеме на программный бюджет. В нашем муниципальном образовании, которое не является исключением, разработан план перехода на программный бюджет.
Роль контрольно-счетных органов по профилактике и предупреждению нарушений при переходе на программный бюджет прослеживается последовательно на всех стадиях контроля: предварительного, текущего и последующего.
Статья 157 Бюджетного кодекса РФ и ранее предусматривала полномочия органов финансового контроля по проведению экспертизы долгосрочных целевых программ и правовых актов муниципального образования, касающихся вопросов исполнения бюджета. В рамках данной деятельности в соответствии с утвержденными методиками проводилась экспертиза долгосрочных целевых программ (в настоящее время в действующей редакции Бюджетного Кодекса будет проводиться экспертиза муниципальных программ). Это закрепляет превентивную функцию контрольно-счетных органов, которая заключается в предупреждении потерь финансовых средств еще на стадии планирования.
Для реализации данного полномочия органами местного самоуправления, утверждающими программы, должны быть внесены соответствующие поправки в муниципальные правовые акты, регламентирующие порядок разработки муниципальных программ. У нас необходимость направления проектов целевых программ для экспертизы в Счетную палату закреплена в Регламенте и в Постановлении Администрации о порядке разработки и реализации муниципальных целевых программ.
Основная проблема, выявляемая на стадии экспертизы проектов программ – это несбалансированность параметров программ по целям, срокам, источникам и объемам финансирования, а также их расхождение со стратегическими документами территории, в частности, с программой социально-экономического развития муниципального образования. Конечно, добиться внедрения бюджетной стратегии и определения потолков муниципальных программ в высокодотационных муниципальных образованиях сложно, но к этому надо стремиться. Иначе цели, заявленные в программах, при недостаточном финансировании будут недостижимы.
При экспертизе проектов муниципальных программ необходимо уделить внимание обоснованности сроков реализации той или иной программы, направленности целей программы целям программы СЭР.
Следующий этап, на который необходимо обратить внимание, связан с логическим завершением реализации Федерального закона № 83-ФЗ, связанного с совершенствованием правового положения муниципальных учреждений. То есть, все учреждения должны получать муниципальные задания, которые логично должны вписаться в структуру муниципальных программ и быть направленными на реализацию задач, поставленных в программе. При этом программы должны содержать мероприятия по предоставлению соответствующих услуг и быть увязанными с конкретными показателями исполнения программы.
Необходима увязка мероприятий и показателей реализации программы с мероприятиями и показателями ведомственных программ. Оценка эффективности деятельности органа местного самоуправления при отсутствии такой увязки будет затруднительна.
При экспертизе непосредственно мероприятий программы необходимо также оценить следующие параметры:
Соответствуют ли мероприятия программы полномочиям органов местного самоуправления предусмотренных Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
Не дублируются ли мероприятия различных программ;
Соответствуют ли мероприятия программы ее целям и задачам;
Определен ли порядок контроля за исполнением программы. Определен ли куратор и ответственные за каждое из мероприятий.
Данный фактор будет способствовать осуществлению объективного последующего контроля.
Имеется ли экономическое обоснование стоимости мероприятий.
Это очень важная стадия проведения экспертизы, поскольку финансовые показатели программ являются основой для формирования показателей бюджета.
Наличие критериев и показателей оценки эффективности реализации программы, измеряемых количественно и позволяющих оценить не только результаты расходования средств, но и степень достижения поставленных целей, значимость произведенных расходов для общества и конечную социальную эффективность программных мероприятий.
Как показывают проводимые экспертизы, крайне важной остается проблема ресурсного обеспечения крупномасштабных проектов, запланированных в программах муниципального уровня, которые будут реализовываться за счет средств бюджетов других уровней. В связи с этим актуальным остается создание целостной системы управления государственными и муниципальными программами, а также их аудита и контроля.
Текущий контроль за реализацией муниципальных программ осуществляется в рамках подготовки заключений на корректировки показателей программы.
Промежуточная оценка служит важным источником информации при решении вопроса о необходимости внесения изменений в действующие программы, возникающей в связи с изменениями приоритетов политики, изменениями внешних и внутренних факторов, воздействующих на реализацию программы, отклонениями фактических (промежуточных) результатов программы от ожидаемых результатов и т.п.;
В рамках текущей деятельности органами внешнего финансового контроля могут быть подвергнуты проверке и отдельные реализуемые подпрограммы и отдельные мероприятия программы с целью формирования выводов о возможных рисках достижения конечных показателей реализации программы и внесения предложений о своевременной корректировке параметров программы.
Переход к программному бюджету предполагает смещение акцента с финансового контроля на аудит эффективности, в полной мере реализовать который способен только организационно и функционально независимый орган внешнего финансового контроля. Аудит эффективности — это стадия последующего контроля. Это не элементарная оценка эффективности расходования бюджетных средств, а сложный комплекс мер, позволяющий оценить соответствие полученных результатов заявленным социально-экономическим целям, проследить взаимосвязь между решениями и действиями органов власти и результатами этих действий, определить узкие места и выработать конкретные рекомендации по их устранению.
Поэтому роль контрольных органов чрезвычайно важна и будет все более востребована в целях эффективного управления государственными финансами.
Проведение полномасштабного аудита эффективности для многих КСО затруднительно исходя из ограниченности в финансовых и трудовых ресурсах. Однако, не ошибусь, если скажу, что отдельные элементы аудита эффективности в практику проведения контрольных мероприятий большинством КСО внедряются.
Реализация программных мероприятий с соблюдением принципов эффективности и экономности в расходовании бюджетных средств невозможна без создания современной и качественной системы закупок для государственных и муниципальных нужд. Федеральный закон о контрактной системе призван создавать такую систему. Статьей 98 указанного закона закреплены новые полномочия контрольно-счетных органов по осуществлению мер, направленных на системную проверку, анализ, оценку информации о законности, целесообразности, обоснованности, своевременности, эффективности расходов на закупку товаров, работ и услуг по планируемым к заключению, заключенным и исполненным государственным контрактам, в том числе в рамках утвержденных муниципальных программ.
Аудит в сфере закупок неразрывно связан с аудитом эффективности реализации муниципальных программ и может быть реализован и как самостоятельное направление и как составная часть аудита эффективности программы.
Таким образом, анализируя все стадии бюджетного процесса при внедрении программного бюджета, мы видим, что роль КСО, как на стадии формирования программного бюджета, так и на стадии его исполнения значительна и важна, в том числе и для принятия эффективных управленческих решений органами местного самоуправления.
