19.05.08 г.

К МИНИСТРУ ЕДЕТ РЕВИЗОР
Механизм новой системы контроля органов исполнительной власти – государственного аудита – для читателей раскрыл Сергей Степашин.

«Российская газета» 20.05.2008

ДЛЯ СТРАТЕГИЧЕСКОГО про­рыва, намеченного Владимиром Путиным, Россия намерена за­действовать весь свой производс­твенный, финансовый, интеллек­туальный и ресурсный потенциал. Как добиться эффективности этого почина, избежать баналь­ного разбазаривания и воровства государственных средств и иму­щества? На вопросы шеф-редак­тора «Российской бизнес-газеты» Евгения Васильчука отвечает председатель Счетной палаты Российской Федерации Сергей СТЕПАШИН.
— Сергей Вадимович, в послед­нее время применительно к деятельности Счетной палаты звучит новый термин: «госу­дарственный аудит». Что за этим нововведением?
— На самом деле термин далеко не новый. «Государствен­ный аудит» — принятое в меж­дународном аудиторском сооб­ществе название для системы внешнего, независимого конт­роля, который осуществляется специальным конституционным органом от имени общества. Объектом этого внешнего конт­роля является деятельность го­сударства, связанная с управле­нием национальными ресурса­ми. В их числе — бюджет страны, разного рода правительствен­ные фонды, государственная собственность, интеллектуаль­ные ресурсы и так далее.
Счетные палаты, которые су­ществуют сегодня практически во всех странах мира, имеют до­вольно разнообразное устройс­тво и по-разному именуются, но родовое понятие, используемое для них на международном уровне, — «высший орган ауди­та». Кстати, Международная организация высших органов государственного аудита - ИН-ТОСАИ включает в себя счетные палаты ста восьмидесяти девяти государств, это всего на три меньше, чем количество госу­дарств — членов ООН.
Мы сознательно стали делать акцент на употреблении термина «государственный аудит» применительно к деятельности Счетной палаты РФ и ее анало­гов в субъектах Российской Фе­дерации. Пора избавиться от путаницы с многочисленными «контролями», которые сущест­вуют в системе исполнительной власти. Кроме того, в отличие от контрольных структур правоох­ранительных органов, Минфина России, других министерств и ведомств, наша задача заключа­ется не только в выявлении инаказании расхитителей бюд­жетных средств, но также в оценке эффективности деятель­ности органов исполнительное власти по управлению бюдже­том, собственностью, другим? национальными ресурсами. И самое главное — в профилактике и оказании помощи по налажи­ванию действенных внутренних систем контроля в проверяемых организациях.
— Насколько мне известно, у вас есть серьезная моногра­фия «Конституционный ау­дит». Это, что, новое научное направление? — В этой работе обоснована необходимость выделения в ка­честве отдельного направления изучения происхождения и функ­ционирования института госу­дарственного аудита.
На самом деле конституцион­ный аудит — это не сухая акаде­мическая теория. Это очень жи­вая, современная дисциплина, которая напрямую затрагивает каждого человека, поскольку во главу угла ставит вопрос о соот­несении целей и средств соци­ально-экономических преобра­зований и уделяет особое вни­мание анализу «социальной цены» разного рода реформ и стратегий. С этой точки зрения новое научное направление поз­воляет под своим специфичес­ким углом зрения рассматривать старые философские проблемы о принципах справедливого рас­пределения общественного бо­гатства, о критериях «правиль­ности» существующих институ­тов и установлений, о должном балансе интересов государства, общества и человека.
Сегодня во всем мире счетные палаты играют роль одного из ключевых элементов согласова­ния реальных интересов обще­ства с декларируемыми целями развития и методами их дости­жения. Правильное функциони­рование института государс­твенного аудита в_-конечном счете помогает ускорить форми­рование условий для развития человеческого капитала, повы­шает качество общественных связей и способствует формиро­ванию широкого спроса на зна­ния. Таким образом, институт государственного аудита явля­ется еще и одним из инструмен­тов создания предпосылок для перехода к новому типу эконо­мики и более высокому уровню общественного развития.
В своей новой монографии «Государственный аудит и эко­номика будущего», которая только вышла из печати, я пос­тарался более детально рассмот­реть роль государственного ау­дита как одного из инструментов, который помогает обеспечить переход к инновационной моде­ли экономики. Считаю, что фи­лософские основы и сама идео­логия государственного аудита полностью созвучны инноваци­онному мировоззрению, в кото­ром высшей ценностью считает­ся творческий, свободный и со­циально ответственный чело­век.
И сегодняшняя постановка во главу угла путинской «Страте-гии-2020» — инвестиции в чело­века — это не модный лозунг, не дань абстрактному гуманизму. Это в хорошем смысле слова прагматический расчет, потому что именно инвестиции в чело­века помогают пробудить в лю­дях желание максимально реа­лизовать свой творческий по­тенциал. А это — одно из необхо­димых условий для перехода к инновационной модели эконо­мики и обществу знания.
Механизм творческого само­развития людей может эффек­тивно работать только в услови­ях свободы. Как отмечал лауреат Нобелевской премии по эконо­мике Амартия Сен, под свободой нужно понимать не только га­рантии прав человека и гражда­нина, но также свободу от нище­ты и насилия, от скудости эконо­мических возможностей и соци­альных лишений, от убожества структур, обслуживающих насе­ление, а также от нетерпимости или от чрезмерной активности репрессивных учреждений.
Опыт последних десятилетий показывает: гарантии свободы не возникают сами по себе и не существуют в безвоздушном пространстве. Для того чтобы их создавать, развивать и подде­рживать, нужны прежде всего сильные государственные инс­титуты и эффективная правовая система.
Таким образом, для России возвращение «сильного госу­дарства» является сегодня одним из необходимых условий успеш­ного социально-экономического развития. Но, говоря о сильном государстве, важно делать ак­цент не на расширении диапазо­на его функций, а на повышении эффективности его работы. При этом критерии эффективности должны рассматриваться не в абстрактно-математическом плане, а с точки зрения, если можно так выразиться, «челове-косбережения».
— Что вы имеете в виду?
— Приведу конкретный при­мер. В координатах «чистой» макроэкономической теории российские реформы 1990-х го­дов можно было бы считать до­статочно эффективными, пос­кольку они помогли в кратчай­ший срок изменить структуру собственности, сформировать механизмы рыночной экономи­ки, создать новые институты и так далее. Однако с точки зрения человекосбережения эти рефор­мы оказались не просто неэф­фективными, а действительно шоковыми, потому что «за скоб­ки» были выведены жизненные интересы огромной массы лю­дей.
Рассматривая вопрос о необ­ходимости возвращения силь­ного государства для обеспече­ния перехода к инновационной модели экономики, важно учи­тывать социально-психологи­ческие аспекты этого процесса. В силу трудностей и противоре­чий периода 1990-х годов для значительной массы населения сегодняшнее усиление государс­тва видится главным образом в контексте расширения его соци­альных функций — как возмож­ность получить справедливое «воздаяние» за перенесенные страдания в тех же 1990-х.
Но такие социальные ожида­ния повышают риск попадания государства в ловушку патерна­лизма. Известно, что патерна­листскому обществу инновации объективно не нужны, потому что они ведут к нарушению при­вычного порядка и сложившихся традиций.
В результате возникает «от­рицательный социальный от­бор», который автоматически выбраковывает все новое и всех тех, кто способен к инновациям. Таким образом, происходит со­кращение ресурсных возмож­ностей для перехода к экономике будущего.
Только на базе правильного баланса традиции и «модерна» можно построить успешную траекторию развития страны и сохранить свою национальную идентичность. Государственный аудит играет очень важную роль в обеспечении этого баланса. Например, одним из актуальных приложений государственного аудита является так называемый аудит трансформаций. С помо­щью специальных методов и мероприятий этот вид аудита позволяет руководству страны и обществу убедиться, что процесс осуществления запланирован­ных институциональных изме­нений (главным образом в эко­номике) происходит успешно, а его результаты соответствуют плану.
— Какую роль может играть государственный аудит при переходе к новой модели эко­номического развития?
— В нашей стране сегодня одновременно существуют и конкурируют друг с другом сразу три модели развития экономики. Первая — это экспортно-сырье­вая модель. Вторая — модель индустриальной высокотехно­логичной экономики. И третья модель — постиндустриальная инновационная экономика. По­нятно, что степень воплощения в жизнь каждой из этих моделей различна: экспортно-сырьевая модель играет доминирующую роль, а инновационная модель присутствует в виде отдельных элементов или пилотных проек­тов.
В таких условиях аудит транс­формаций может быть исполь­зован для создания специальной системы мониторинга, которая позволит оценить, насколько успешно развиваются элементы новой экономики, насколько они способны конкурировать с инерцией прежних моделей эко­номического развития. Главный результат этой работы — форму­лирование практических реко­мендаций относительно того, что необходимо сделать для бо­лее эффективного решения пос­тавленных задач. В качестве примера можно привести наши экспертно-аналитические ме­роприятия в сфере интеграции науки и образования, учета ин­теллектуальной собственности, создания национальной иннова­ционной системы и другие.
— Что вы думаете по поводу баланса традиций и иннова­ций в системе государствен­ного управления?
- Такой баланс, безусловно, должен выдерживаться. Любому государству, переживающему трансформационный переход, жизненно необходимы как де­ятельные, творческие, пассио­нарные лидеры, так и нормально функционирующая бюрократия. Потому что нормальная бюрок­ратия, которая работает на осно­вании разного рода инструкций и регламентов, объективно явля­ется инерционной и помимо собственных административных функций способна выполнять, образно говоря, роль стабилиза­тора штурвала самолета. На практике эта инерционность по­могает сдерживать слишком рез­кие повороты «государственного руля». Но понятно, что такая инерционность тоже хороша в меру. Неэффективная бюрокра­тия становится тормозом для со­циально-экономического развития. Коррумпированное чинов­ничество стремится выйти из-под контроля, искажает систему обратной связи, непродуктивно расходует ресурсы и в конечном счете может привести страну к масштабному кризису. Как неоднократно отмечал Владимир Владимирович Путин, сегодняш­ний «забюрократизированный и коррумпированный госаппарат в принципе не мотивирован на по­зитивные изменения, а тем более на динамичное развитие». И это при том, что число чиновников за 1995—2007 годы выросло более чем в полтора раза, тогда как население страны сократилось на 4 процента.
- Какие меры могут поста­вь надежный заслон росту бюрократии?
— Назвал бы три объективных фактора, которые позволяют поставить надежные пределы росту бюрократии. Первое — это хранение стабильности Конституции. Основной Закон содержит в себе эффективную систему сдержек и противовесов, и этот баланс нужно беречь. Второе — это повышение ответственности и профессионализма элит. И, наконец, третье — это наличие сильного и эффективного инс­титута государственного ауди­та.
Я глубоко уверен, что в ко­нечном счете именно государс­твенный аудит является тем инструментом, который помога­ет поставить чиновника под контроль общества. Благодаря своим институциональным осо­бенностям и методам работы государственный аудит способен добиваться предельной ясности в отношениях между государс­твом и обществом, поскольку он всегда исходит из реальных ин­тересов людей — «потребите­лей» услуг государства. Возьми­те любые наши проверки, свя­занные, например, с монетиза­цией льгот, жилищно-комму­нальной реформой или инфор­матизацией сельских школ. Как бы ни строили свои отчеты ре­гиональные или местные власти, наши выводы четко показывают, где есть реальный результат, а где — профанация.
Кстати, не только российский опыт, но и опыт современных развитых стран убедительно показывает, что открытость, прозрачность и подотчетность органов государства обществу является одним из эффективных способов получения государс­твом кредита доверия граждан. С этой точки зрения институт государственного аудита явля­ется не чем иным, как одним из специальных механизмов обес­печения легитимности власти и подтверждения законности ее действий.
- Теоретики постиндустри­ального общества утвержда­ют, что любые стратегии, пос­троенные на идеологии дого­няющего развития, позволя­ют лишь сократить разрыв с конкурентами, но не преодо­леть его. Возникает вопрос: можно ли в принципе «дог­нать» в развитии?
— Доказательство устойчиво­го «приоритета» западных об­ществ в немалой степени базиру­ется на системе показателей и индикаторов, сформированных самими этими обществами. Однако опыт последних десятиле­тий показывает, что макроэко­номические индикаторы мало что говорят о реальном качестве жизни людей, о чувствах их удовлетворенности своей жиз­нью, страной, государством. Иными словами, высокий уро­вень благосостояния еще не де­лает людей более счастливыми.
Отсюда очевидно, что «гонка за лидером» с точки зрения чис­то экономических, валовых по­казателей бессмысленна и не­продуктивна. Намного важнее поиск новых стратегий, которые в конечном счете приведут к увеличению числа людей, удов­летворенных условиями своей жизни, возможностями для творческой самореализации, уровнем экологии, безопасности и так далее.
Сегодня Счетная палата раз­рабатывает критерии, которые позволяют оценивать не только эффективность работы органов исполнительной власти, но так­же успешность реализации раз­личных государственных про­грамм, стратегий развития от­раслей, крупных проектов. В этой работе мы тесно взаимо­действуем с администрацией главы государства, парламентом и правительством. Более того, на международном уровне Счетной палате России впервые поручено руководство Рабочей группой ИНТОСАИ по выработке клю­чевых национальных показате­лей. В случае успеха нашей рабо­ты, такого рода показатели поз­волят оценивать конкурентос­пособность различных стран не только по уровню экономичес­кого развития, но и по степени их привлекательности для жиз­ни людей.
По сути можно будет изме­рить прогресс в достижении ре­зультатов, к которым стремятся общество и государство. Кстати, 20 мая в Счетной палате состо­ится 1-е заседание Рабочей группы ИНТОСАИ по выработке ключевых национальных пока­зателей, в которую входит почти два десятка стран.
- Неужели такого рода слож­ными вопросами приходится заниматься всем счетным па­латам мира?
— В развитых странах госу­дарственный аудит работает, как правило, в штатном режиме. Он выполняет функции своеобраз­ного «томографа»: исследует заданное поле, фиксирует про­блему, извещает о полученных результатах государство и обще­ство.
В обществе, переживающем трансформационный переход, роль государственного аудита представляется более сложной и творческой.
В силу своего «передового» положения государственный аудит не просто фиксирует про­блемы — он способен исследо­вать и разъяснять суть и причи­ны выявленных трудностей и дать обоснованные рекоменда­ции по их разрешению.
Именно поэтому работа Счетной палаты Российской Федерации самым тесным обра­зом связана с современной на­укой и образованием, активно сотрудничает с Российской ака­демией наук и ведущими вузами страны — она сама реально учас­твует в процессе интеграции на­уки и образования. Примером такой интеграции является, в частности, Высшая школа госу­дарственного аудита, созданная на базе соглашения между Ака­демией наук, Счетной палатой и МГУ им. М.В. Ломоносова.
В целом институт государс­твенного аудита, наделенный правом на независимую и само­стоятельную оценку действий органов власти, является не только важнейшим элементом системы «раннего предупрежде­ния» о возможных ошибках планирования и эксцессах ис­полнения, он также выполняет функцию легитимизации реше­ний государства, а следователь­но, непосредственно обеспечи­вает его стабильность.
С этой точки зрения консти­туционный аудит как научное направление и государственный аудит как институт имеют оче­видные практические приложе­ния при анализе разного рода крупных экономических про­блем, стоящих сегодня перед обществом и государством. На­глядным примером может слу­жить разработанная Счетной палатой комплексная программа оценки подготовки и проведения Олимпиады 2014 года в Сочи. Или наш аудит подготовки к саммиту стран АТЭС в 2012 году во Владивостоке и доклад прези­денту страны.